تغییر کاربری یکی از موضوعات بسیار مهم و پرچالش در زمینه‌ی تعیین تکلیف املاک است. به طور خلاصه، تغییر کاربری ماهیت جدیدی را برای اراضی تعریف می‌کند. به عبارتی دیگر، باعث می‌شود که بهره‌برداری از یک ملک براساس اهدافی متفاوت با هدف اولیه استفاده از آن صورت پذیرد.
تغییر کاربری چیست؟
“تغییر کاربری” عبارتی است که در بهره‌برداری از اراضی مختلف به وفور مورد استفاده قرار می‌گیرد. این عبارت به این معنا است که مالک زمین، نوع استفاده از ملک را به یک کاربرد جدید تغییر دهد.
به طور کلی، اراضی در انواع مختلفی دسته‌بندی می‌شوند که از جمله آن‌ها می‌توان به زمین‌های کشاورزی، تجاری، اداری، مسکونی، خدماتی، صنعتی و … اشاره کرد.
کاربری کشاورزی به این معنا است که آن زمین بایستی تنها در راستای اهداف کشاورزی مورد بهره‌برداری قرار گیرد. به عبارتی دیگر، کاربری به معنای نوع استفاده از زمین مورد نظر است که براساس ضوابط و مقررات مشخصی توسط سازمان‌ها و مراجع ذی‌صلاح تعیین می‌گردد. ضوابط مشخص می‌کنند که مالک زمینی با کاربری کشاورزی نمی‌تواند به احداث زمین بازی مشغول گردد. به همین ترتیب، صاحب یک ملک با کاربری انتظامی نمی‌تواند از این زمین در راستای برآورده ساختن نیازهای فردی خود که متغایر با کاربری ارض مورد نظر هستند، استفاده کند.
تغییرات کاربری در چه مواردی به چشم می خورد؟
عمدتاً تغییر کاربری زمین در ساختن املاک تجاری در زمین‌هایی با کاربری مسکونی مشاهده می‌شود. همچنین، ساختن خانه‌های ویلایی در ملکی با کاربری زراعی و یا حتی بهره‌برداری تجاری در زمین‌های کشاورزی نیز بسیار رواج دارند. با این حال، تغییر کاربری آموزشی به مسکونی، مسکونی به آموزشی، تجاری به مسکونی و … نیز ممکن است به چشم بخورد. آن چه که حائز اهمیت است قانونی بودن و یا نبودن اعمال این دسته از تغییرات بر روی اراضی مد نظر است.
آیا تغییر کاربری قانونی است؟
با یک تغییر کاربری، مثلاً تغییر کاربری اراضی کشاورزی به سایر کاربری‌ها، آن ملک دیگر قابل استفاده برای مصارف کشاورزی نخواهد بود. فرض کنید که در یک زمین کشاورزی با مساحت معین، گندم کاشته شده باشد. اگر قرار باشد که در این زمین برج تجاری احداث گردد، در این صورت دیگر نمی‌توان از خاک آن زمین برای کاشت محصولات کشاورزی استفاده کرد. چرا که زمین خاصیت زراعتی خود را از دست می‌دهد.
از این رو، در جهت حفاظت از زمین‌های کشاورزی، هر نوع تغییر کاربری خودسرانه محکوم شده و جرم تلقی می‌شود. در نتیجه، قانون‌گذار برای جلوگیری از آسیب خاک زمین کشاورزی که تامین‌کننده محصولات غذایی مردم است، با وضع قوانین سخت‌گیرانه مانع از هر نوع تغییرات کاربری غیر مجاز می‌گردد. بنابراین، صاحبین املاک بایستی پیش از هرگونه اقدام به بهره‌برداری از ملک خود مغایر با کاربری اولیه، با مراجعه به مراجع ذی‌صلاح، از امکان‌پذیر و قانونی بودن اعمال تغییرات کاربری اطمینان حاصل نمایند.
مراجع ذی صلاح برای بررسی و تصویب تغییرات کاربری
ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بیان می‌دارد که هر گونه تغییر کاربری بایستی در کمیسیون ماده 5 مطرح گردد. پذیرش و یا عدم پذیرش تغییرات نیز مبنی بر تصویب رای در کمیسیون است. این کمیسیون با ریاست استاندار به عنوان رئیس جلسه و یا معاون عمرانی استانداری در صورت عدم حضور ایشان، شهردار، مدیر کل راه و شهرسازی به عنوان دبیر جلسه، سازمان میراث فرهنگی و نمایندگان وزارت جهاد کشاورزی تشکیل می‌شود. نشست با حضور رئیس و دبیر جلسه و 3 تن از سایر اعضای ذکر شده رسمیت می‌یابد. این افراد دارای حق رای هستند و در صورت تایید طرح توسط چهار نفر از اعضای حاضر در کمیسیون و تصویب طرح ارائه شده توسط ایشان، مالک می‌تواند مطابق با کاربری مصوّب، به انجام پروژه جدید مشغول گردد. افراد دیگری همچون رئیس شورای شهر، نماینده سازمان نظام مهندسی استان و مدیر اداره کل حفاظت محیط زیست نیز در جلسه حضور دارند. با این حال، این افراد فاقد حق رای هستند.
تخلفات تصویب تغییر کاربری از سوی مراجع
مطابق دادنامه‌های شماره‌ی 399-394 و شماره‌ی 203 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، شورای اسلامی شهر در زمینه‌ی تغییرات مرتبط به ماهیت املاک فاقد حق و صلاحیت صدور حکم است. همچنین، مطابق با دادنامه‌ی شماره‌ی 717 این هیئت، دریافت هرگونه هزینه و یا حتی درخواست بخشی از اراضی مالکان در قبال تایید تغییر کاربری از سوی شورای شهر نیز خلاف مقررات می‌باشد. از آن جائی که تصویب رای در مورد کاربری‌های جدید بر عهده کمیسیون ماده 5 است، اعضای این کمیسیون نیز مطابق با دادنامه‌ی شماره‌ی 460 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، حق واگذاری اختیارات تصمیم‌گیری در این مورد را به افرادی چون شهردار ندارند.
اعتراض به عدم موافقت تغییر کاربری
تغییر کاربری زمین مستلزم دریافت رای مثبت در کمیسیون ماده 5 است. با این حال، اگر به هر دلیل، اعضای کمیسیون با تغییر مورد نظر موافق نباشند طرح تصویب نمی‌شود. گاه مالکان و سرمایه‌گذاران با رای نهایی کمیسیون ماده 5 موافق نیستند. از این رو می‌توانند براساس ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اعتراضات خود را به دادگاه عمومی تسلیم نمایند و منتظر رای جدید بمانند.
مقصود از تغییر کاربری غیر قانونی چیست؟
تغییر کاربری ملک در صورتی که بدون بررسی و تصویب کمیسیون ماده 5 انجام پذیرد، غیر قانونی تلقی شده و برابر قانون با متخلفین برخورد خواهد شد. بنابراین، لازم است هر نوع تغییرات مورد نظر بر روی اراضی حتماً از مسیر قانونی آن پیگیری شود.
کدام تغییر کاربری ها عمدتاً غیر قانونی تلقی می شوند؟
به طور معمول، تغییر کاربری اراضی کشاورزی در اکثر موارد غیر قانونی به حساب می‌آید. چرا که زمین‌های کشاورزی، منابع اصلی تامین کننده‌ی معیشت مردم هستند. ارزش این اراضی تنها به منابع غذایی و محصولات کشاورزی نیست. از بین رفتن زمین‌های کشاورزی پیامدهای دیگری از جمله جاری شدن سیلاب را نیز در پی خواهد داشت. از این رو، تغییر کاربری باغ‌ها و زمین‌های کشاورزی مگر در مواردی خاص کاملاً ممنوع بوده و برخوردی کاملاً جدی را از سوی وزارت جهاد کشاورزی در بر خواهد داشت.
از جمله موارد خاصی که ممکن است منجر به مجاز شدن تغییر کاربری در زمین‌های کشاورزی شود، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- مراجع ذی‌صلاح، تغییر کاربری زمین مورد نظر را ضروری بدانند.
- صاحبان کم‌بضاعت اراضی کشاورزی می‌توانند کاربری زمین خود را تنها تا 500 متر مربع بدون پرداخت عوارض به کاربری مسکونی تغییر دهند.
- اقداماتی چون پرورش آبزیان، مرغداری، دامداری، کارگاه‌های مرتبط با صنایع غذایی، احداث گلخانه و مواردی از این دست تغییر کاربری به حساب نمی‌آیند. بنابراین، اجرای آن‌ها در زمین کشاورزی بلامانع است.
سایر موارد کاربری‌های جدید از جمله تغییر کاربری مسکونی به تجاری نیز قوانین خاص خودشان را دارند. با این حال، لازم است تا تغییرات مورد نظر مالک حتماً به تصویب مراجع ذکر شده برسد. در غیر این صورت، فاقد ارزش و اعتبار قانونی می‌باشد.